Analiza modela nabave borbenih sustava (III. dio)

Općeniti problemi nabave borbenih sustava, detektirani su u međunarodnoj praksi i u stranim modelima nabave. To su: nedovoljna ili neodgovarajuća uključenost korisnika (predstavnika vojnih postrojbi) u odlučujućim postupcima procesa nabave, nedovoljni (predstavnika postrojbi) s dobavljačima ili predstavnicima vojne industrije, nejasan odnos prema pojavi i sudjelovanju glavnih ugovarača i podugovarača te njihovu međuodnosu, postojanje nepotpunih i nejasnih zahtjeva za nabavu, teškoće u povezivanju nabavnih programa s financijskim planovima, slaba unutarnja komunikacija i netransparentna vanjska komunikacija te općenito komplicirano i pretjerano administriranje. Vrijeme trajanja nabave većinom se ocjenjuje predugim. Postoji velik broj slučajeva širenja nabave (aneksi osnovnim ugovorima) i probijanja planiranih financijskih veličina, velik broj žalbenih postupaka, a otežan je proces usklađivanja i donošenja proračuna te ustaljeno linearno smanjenje proračuna i prenamjena sredstava. Posljedica navedenih pojava je neizvršenje proračuna i povremene afere, koje produbljuju jaz između sudionika u procesu i povlače štetne, pretjerane i često neodgovarajuće reakcije medija i javnosti.

Zakonski i regulativni okvir nabave borbenih sustava za OSRH
U Republici Hrvatskoj su uloge i odgovornosti za nabavu složenih vojnih borbenih sustava definirane Zakonom o obrani i distribuirane u rasponu od Hrvatskog sabora, preko Vlade RH i MORH-a do krajnjih korisnika u granama i postrojbama OSRH. Hrvatski sabor odlučuje o visini sredstava za financiranje obrane, usvaja Dugoročni plan razvoja oružanih snaga i raspravlja i usvaja Godišnje izvješće Vlade RH o spremnosti obrambenog sustava, provođenju kadrovske politike i ukupnom stanju u oružanim snagama. Vlada RH predlaže visinu sredstava za financiranje obrane i Dugoročni plan razvoja oružanih snaga, donosi Odluku o proizvodima i uslugama posebno važnim za obranu Republike Hrvatske te prati i usmjerava razvoj, proizvodnju i promet naoružanja i vojne opreme u skladu sa Zakonom o proizvodnji, remontu i prometu naoružanja i vojne opreme. Ministarstvo obrane izrađuje Dugoročni plan razvoja oružanih snaga, obavlja poslove što se odnose na podupiranje i nadzor rada pravnih osoba koje se bave proizvodnjom naoružanja i vojne opreme i drugim djelatnostima od interesa za Oružane snage u skladu sa Zakonom o proizvodnji, remontu i prometu naoružanja i vojne opreme, te osigurava materijalno zbrinjavanje Oružanih snaga. Ministarstvo obrane u provedbi materijalnog zbrinjavanja Oružanih snaga surađuje s drugim ministarstvima i tijelima državne uprave osim u opskrbi bojnim sredstvima.

Materijalno zbrinjavanje uključuje pet glavnih djelatnosti koje, u najširem smislu, po dubini, čine logistički sustav OSRH. Postupci materijalnog zbrinjavanja za svih pet djelatnosti propisani su u Pravilniku o načinu materijalnog zbrinjavanja oružanih snaga Republike Hrvatske (NN broj 179/04). Pravilnik nadalje određuje izradu niza naputaka koje donose pomoćnici ministara za materijalne resurse i za financije i proračun te načelnik Glavnog stožera OSRH. Od tih naputaka, za nabavu složenih borbenih sustava kao dijela djelatnosti opremanja, modernizacije i održavanja naoružanja i vojne opreme, relevantni su: Naputak o opremanju OSRH sredstvima naoružanja i vojne opreme, Naputak o telekomunikacijskom osiguranju i Naputak o provedbi nabave u MORH i OSRH.

Zakon o proizvodnji, remontu i prometu naoružanja i vojne opreme (NN, broj 33/02 i 173/03) osigurava mehanizme državne kontrole i usmjeravanja aktivnosti na obrambenom tržištu, u skladu s interesima nacionalne sigurnosti i potrebama održavanja konkurentnosti vojne industrije. Svrha je postići i zadržati nacionalne industrijske kapacitete, ostvariti zajamčenost i pouzdanost izvora, zaštitu tajnosti podataka i otvoren pristup tehnološkim i proizvodnim kapacitetima, što je najpouzdaniji mehanizam odgovora na potrebe za borbenim sustavima u uvjetima nastanka kriza. Zakon uređuje osnove za planiranje proizvodnje, kriterije proizvodnih kapaciteta, promet naoružanjem i vojnom opremom, osiguranje i zaštitu proizvodnje, sukladnost proizvoda sa standardima i zahtjevima, stanje proizvodnje u ratu, pitanja hladnog pogona i patenata koji su važni za poslove obrane. Vlada RH-a svojom Uredbom o utvrđivanju naoružanja i vojne opreme za potrebe OSRH-a i MUP-a (NN broj 17/2003) propisuje što se podrazumijeva pod naoružanjem a što pod vojnom opremom. Nadalje, ministar obrane donosi Pravilnik o utvrđivanju sukladnosti i kakvoći proizvoda naoružanja i vojne opreme (NN, broj 24/2003), Pravilnik o općim i posebnim mjerama osiguranja i zaštite proizvodnje, prometa i remonta naoružanja i vojne opreme (NN broj 5/2003), te uz suglasnost ministra unutarnjih poslova Pravilnik o posebnim uvjetima za obavljanje poslova razvoja naoružanja i vojne opreme (NN, broj 67/2003). Zakon je temelj za osnivanje i rad posebne vladine agencije, koja obavlja poslove uvoza i izvoza naoružanja i vojne opreme, te vodi jedinstvenu bazu podataka o uvezenom i izvezenom naoružanju i vojnoj opremi. Agencija ALAN d.o.o. osnovana je odlukama Vlade RH (NN, broj 148/02, 34/97, 20/93 i 12/93), a poslovanje agencije između ostalog obuhvaća: uvoz i izvoz naoružanja i vojne opreme za potrebe Oružanih snaga, prodaju neperspektivnog naoružanja i vojne opreme i posredovanje prilikom nabave naoružanja i vojne opreme.

Na temelju Zakona o proizvodnji, remontu i prometu naoružanja i vojne opreme, Ministarstvo obrane i Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva donijeli su Naputak o načinu i uvjetima primjene offset programa, koji se odnosi na uvjete sklapanja ugovora za nabavu naoružanja i vojne opreme s inozemnim dobavljačem i kojim se propisuju obveze stranog dobavljača naoružanja i vojne opreme, kao kompenzacija za ugovor o nabavi, te načini i uvjeti realizacije programa radi razvoja domaće vojne i civilne industrije (NN, broj 164/04).
Regulativni okvir tržišta nabave u području obrane zaključen je Zakonom o javnoj nabavi (NN, br. 110/07). Zakon o javnoj nabavi normalno se primjenjuje na ugovore o javnoj nabavi, koje javni naručitelji sklapaju za potrebe obrane. No, naručitelj nije obvezan objaviti postupak nabave ako bi to bilo suprotno sigurnosnom interesu i zaštiti osnovnih sigurnosnih interesa povezanih s proizvodnjom ili trgovinom oružja, streljiva i vojnih materijala.

Model nabave borbenih sustava za potrebe OSRH, u institucionalnom smislu uvažava pojedina zajednička načela i pravno-regulativni pristup zastupljen u suvremenim organizacijskim modelima nabave borbenih sustava, tipičnim za većinu NATO zemalja. U prvom redu su načela upravljanja troškovima cijelog životnog ciklusa borbenog sustava, posebna uloga i odgovornost projektnih timova, te međunacionalna suradnja i standardizacija. Načelo usredotočenosti na vojne sposobnosti, umjesto na opremu, postoji samo u naznakama bez metodološke konkretizacije. Pojam materijalnog ustroja i dalje postoji kao odlučujući kriterij za utvrđivanje potreba ili nedostataka naoružanja i vojne opreme. Prikupljanje zahtjeva koji dolaze s nižih razina, odozdo, dominantan je način rada, u odnosu na model odozgo prema dolje (top-down) analize potreba. Novi oblici suradnje s vojnom industrijom, deklarativno su navedeni kao potreba no nisu razrađeni.

Pravilnik o načinu planiranja, programiranja, izradi i izvršenju proračuna MO RH-a je upravljački sustav čija je funkcija raspodjela proračunskog novca i kontrola njegova utroška. Primjena i implementacija SPPP-a u upravljačku tehnologiju MORH-a bila je veliki pozitivni korak. SPPP je opisan odgovarajućom metodologijom koja je u odgovornosti Uprave za financije i proračun MORH-a. Ponekad se u obrambenom sustavu Pravilnik o SPPP-u smatra glavnim odnosno jedinim i dovoljnim dokumentom za upravljanje cijelim procesom i ostvarivanjem svih aspekata obrambenog planiranja i svih nabava u području obrane. SPPP se bavi proračunskim razdjelima u točno definiranom kalendarskom razdoblju (tromjesečnom, godišnjem ili višegodišnjem) a proračunski razdjel je samo usporedna faza procesa nabave a ne njegov početak. SPPP je kao upravljači sustav fokusiran na obrambene programe i ciljeve tih programa ali on ne određuje te ciljeve. Ciljevi nabave borbenih sustava određuju se dokumentima obrambenog planiranja i u procesu razvoja vojnih sposobnosti te u ranim fazama procesa nabave. Riječ je o usporednim, kontinuiranim procesima, jednake hijerarhije. Istovremeno, za razliku od SPPP-a, područje obrambenog planiranja je slabije normirano. Slika broj 1, predstavlja konceptualnu zamisao redizajna institucionalnog okvira za promišljanje, odlučivanje i realizaciju nabava složenih borbenih sustava i kapitalnih investicija. Taj institucionalni okvir je u funkciji odlučivanja o tome što i zbog čega, kako i kakvo, kada i koliko, nabaviti-kupiti naoružanja i vojne opreme za naše oružane snage.

Ivica OLUJIĆ