Republika Hrvatska, kao buduća članica Sjevernoatlantskog saveza i Europske unije, objavila je svoj prvi Strateški pregled obrane i prvi Dugoročni plan razvoja Oružanih snaga, dokumente koji su definirali dugoročne potrebe i ciljeve opremanja i modernizacije Oružanih snaga. Usporedo s postizanjem organizacijskih i doktrinarnih NATO standarda, Oružane snage Republike Hrvatske i dalje trebaju posjedovati pouzdane i djelotvorne borbene oružane sustave koji odgovaraju potrebama u okruženju ograničenog obrambenog proračuna i povećanja međunarodne vojne suradnje

Izazov za Ministarstvo obrane i obrambenu industriju je pristup rješavanju problema priuštivosti obrambene opreme te ispunjavanje interoperabilnosti vojnih snaga u savezničkim aktivnostima i operacijama. Za provedbu ciljeva opremanja i modernizacije Oružanih snaga, Republika Hrvatska treba suvremen i transparentan model za donošenje odluka i upravljanje procesima opremanja i nabave složenih borbenih sustava. Postojeći sustav vojnih nabava ne može ispuniti takvu ulogu zbog toga što je taj sustav, po njegovoj poslovnoj tehnologiji i provedbenoj filozofiji, još uvijek proizvod upravljačkog okruženja koje je nastajalo u specifičnim uvjetima Domovinskog rata, embarga i u uvjetima nastajanja nacionalne vojne industrije.

Pristup ovoj složenoj temi mora uključivati uvažavanje etike vojne organizacije, odgovornost prema vojnicima-borcima, odgovornost prema građanima i svijest o zahtjevima nacionalne sigurnosti. Polazeći od toga, autor je u lipnju 2006. obranio diplomski rad u Ratnoj školi “Ban Josip Jelačić” pod nazivom “Modeli nabave složenih borbenih sustava”.

Radnja općenito prikazuje suvremene organizacije i strategije nabave obrambene opreme. Koncepti nabave su prikazani kao suvisla i sveobuhvatna uporaba različitih instrumenata i formaliziranih strategija za postizanje željenog krajnjeg stanja, a to je dobivanje najbolje vrijednosti za uloženi novac. Radnja analizira pojedine probleme obrambenih nabava u Hrvatskoj koji su ostali neriješeni. Okvir za analizu bila je pravna i zakonska regulativa, relevantna međunarodna praksa te domaća iskustva i naučene lekcije. Nije bila namjera analizirati koji sustav je bolji, nego sagledati različite pristupe iz kojih mogu proizići konkretni i primjenjivi rezultati, te osvijetliti i olakšati razvoj hrvatskog modela nabave obrambene opreme. Rezultati i zaključci nastoje postaviti dalekosežan okvir za dugoročno restrukturiranje i konsolidiranje sustava obrambenih nabava, s većom usmjerenošću na dugoročno upravljanje vojnim sposobnostima i promjenu poslovne tehnologije te upravljačke filozofije i kulture.

Sve zemlje u svijetu, bez obzira na veličinu njihovih oružanih snaga, donose odluke o obrambenim investicijama i nabavama naoružanja i vojne opreme, u uvjetima sučeljavanja priželjkivanih vojnih sposobnosti i financijskih mogućnosti nacionalnih ekonomija. Istodobno, modernizacija borbenih sustava stvara odlučujuću prednost i nadmoć vojnih snaga, a visokotehnološko i ubojito oružje pridonosi povećanju vojnih sposobnosti više nego ikad u povijesti. Za razliku od vremena kada su se borbeni sustavi nabavljali za dobro poznate i dugoročne tradicionalne zadaće, u sadašnjim uvjetima obrambenih nabava potrebno je investirati u oružane sustave koji u tijeku svog dugog životnog ciklusa mogu preuzimati nove uloge i ispunjavati nove sposobnosti.

Model i procesi nabave borbenih sustava, zajedno s procesima razvoja vojnih sposobnosti i upravljanja obrambenim proračunom, oblikuju obrambenu poslovnu tehnologiju, koja ima ulogu ispunjavati potrebe za odgovarajućim vojnim sposobnostima, osiguravati valjanu potporu vojnicima na zadaćama u područjima vojnih operacija i odgovorno upravljati proračunskim sredstvima.

Nabava složenih borbenih sustava i opremanje oružanih snaga naoružanjem i vojnom opremom složena je funkcija i podsustav materijalnog zbrinjavanja kao šireg okvira uporabe materijalnih resursa u provedbi nacionalnih vojnih ciljeva i zadaća. Pojam nabava u ovom slučaju ima široko značenje te uključuje i pokriva postupke utvrđivanja zahtjeva, konceptualizacije, dizajniranja, testiranja, ispitivanja, proizvodnje, modifikacije, ugovaranja, stjecanja-kupnje i sve druge postupke operativne uporabe, potpore i održavanja tijekom cijelog životnog ciklusa složenih borbenih sustava. Riječ je o nabavi koja se općenito odnosi na borbene sustave i s njima povezanu opremu kao što su transportna sredstva ili informacijska tehnologija i gotove proizvode i vojnu opremu koji ispunjavaju zahtjeve vojnika u operacijama i na bojištu (U stranoj se literaturi za područje obrambenih nabava upotrebljava naziv Defence Acquisition, dok se naziv procurement u vojnoj literaturi ne rabi kao sinonim nego se u pravilu odnosi na opis poslova kupnje roba i usluga civilne uporabe, koje nisu povezane s opsegom funkcija na bojištu i svojstvene su civilnoj uporabi.).

Troškovi za obrambene potrebe čine velik dio javne potrošnje država, a od tih troškova jedna petina se rabi za opremanje, odnosno nabavu vojne opreme, uključujući istraživanja i razvoj (Green Paper, Defence Procurement, Commission of the European Communities, Brussels, 2004, www.europa.eu.int/comm/internal_market/consultations).

Tržište naoružanja i tržišne aktivnosti stjecanja obrambenih dobara imaju posebna obilježja u odnosu na druga područja javnih nabava i kapitalnih investicija u projekte koji se financiraju iz državnog proračuna. Bez obzira na sve promjene, inovacije i poboljšanja, u razvijenim modelima i procesima vojnih nabava i dalje postoje inherentni problemi, s kojima su suočene sve zemlje i za koje nema idealnog rješenja u obliku općeg modela.

Posebna obilježja i svojstveni problemi procesa nabave borbenih sustava proizlaze iz same prirode tih sustava, vojnih proizvoda i s njima povezanih usluga. Ta obilježja i problemi nisu samo tehnološke i gospodarske prirode nego su uvjetovana i oblikovana politikom nacionalne sigurnosti i obrane svake države.

Obilježja nabave borbenih sustava
Obrambeno tržište i namjenska obrambena industrija u svakoj zemlji imaju strateško značenje i u pravilu imaju posebno uređen i razvijen odnos s državom. Zajednička i općenita obilježja sustava nabave i opremanja oružanih snaga jesu:
a) Posebna i dominantna uloga države. Na temelju vojnih potreba vezanih uz njihove strateške ciljeve, države kao isključivi klijenti određuju potražnju za proizvodima i tako definiraju veličinu obrambenog tržišta. Države investiraju u istraživanja i razvoj te održavaju konkurentnost vlastite obrambene industrije brojnim mehanizmima nadzora i usmjeravanja, uključujući nadzor industrijskog sektora, pa čak i njegova restrukturiranja. U većini država s tržišnim gospodarstvom postoje posebni zakonski okviri koji uređuju područje obrambenih i vojnih nabava sa svrhom zadržavanja dominantne uloge države i zaštite njezinih interesa nacionalne sigurnosti. Bez obzira na zajedničke temelje liberalne demokracije i tržišnog gospodarstva i ekonomije, većina euroatlantskih zemalja ima različit pristup području stjecanja i nabave naoružanja i vojne opreme.
b) Sigurnost i pouzdanost. Priroda opremanja naoružanjem i vojnom opremom zahtijeva zajamčenu opskrbu i pripadajuću potporu za vrijeme trajanja oružanog programa, kroz cijeli životni vijek naoružanja, od njegova oblikovanja do trenutka kada je opreme povučena iz uporabe. Sigurnost i pouzdanost jednako vrijede za mirnodopsko i ratno razdoblje. Zbog toga je za svaku državu važno imati i održavati potpuno nacionalne industrijske kapacitete za obranu kao najpouzdaniji način za uspješan odgovor na strateške interese i krizne situacije. Uobičajeno je da pri dodjeli ugovora prioritet dobivaju najbolje vrijednosti za uplaćeni novac, no u mnogim državama sigurnost i zajamčenost nabave ponekad se uvažava kao načelo većeg prioriteta.
c) Posebni zahtjevi tajnosti. Zahtjevi tajnosti i povjerljivosti u realiziranju vojnih programa povezani su s borbenim sustavima, opremom i resursima koji osiguravaju tehnološku nadmoć pripadajućim vojnim snagama. Ako pojedini vojni programi ili tehničke specifikacije stvaraju ili pridonose vojnoj nadmoći, postavljaju se posebni zahtjevi tajnosti koji uključuju dobavljače i proizvođače vojne opreme. To ne znači da svi vojni programi koji se realiziraju sustavom opremanja moraju biti tajni. Široko i strogo postavljena načela tajnosti mogu biti ograničenje razvoja i posebice međunarodne suradnje koja postaje glavno obilježje globaliziranog područja obrane. Istodobno potrebno je razviti učinkovit sustav zaštite tajnih podataka. Svaki projekt nabave koji će u budućnosti uključivati sve više zaštićenih podataka drugih zemalja, trebao bi imati poseban plan zaštite. Pritom je važno razlučiti kako sam postupak nabave općenito nije potrebno držati u tajnosti, za razliku od klasificiranih podataka povezanih s nabavom.
d) Složenost razvoja i proizvodnje borbenih sustava. Programi razvoja i proizvodnje naoružanja i vojne opreme složeni su i nose brojne rizike. Količine proizvodnje uvijek su ograničene, a rizik od komercijalnog neuspjeha je velik. Moderni oružani sustavi su složeni i uključuju kako specifično vojnu, tako i civilnu tehnologiju. Naoružanje uglavnom ima dugačak životni ciklus, a vrijeme od izražavanja operativne potrebe do kraja sistemskog života složenog borbenog sustava može iznositi čak 50 godina. Omjer kvalitete i cijene te upravljanje rizicima moraju biti zajamčeni tijekom tog dugogodišnjeg razdoblja. Za vrijeme cijelog životnog ciklusa sustava potrebno je imati pristup tehnološkim i proizvodnim kapacitetima te održavati trajne i pouzdane odnose s dobavljačem ili proizvođačem. Distribucija troškova borbenih sustava kroz njihov životni ciklus dostiže maksimume u fazama operativne uporabe. Istodobno troškovi otpisa mogu biti iznimno visoki kao što je to kod ubojnih sredstava. Ako se u ranim fazama konceptualizacije, za vrijeme konstrukcije i dizajna, istodobno ne razmatraju visoki troškovi uporabe, održavanja, način i mogućnost otpisa kroz djelotvornu industrijsku delaboraciju, može se dogoditi da u budućnosti na kraju životnog ciklusa nije moguće nabaviti sustave nove generacije zbog velikih troškova, koji su potrebni za otpis postojećih.

Specifični problemi obrambenih nabava
Brojni su problemi koji utječu na nabave složenih borbenih sustava. Neki od tih problema identični su onima koji se pojavljuju u velikim i složenim projektima komercijalnog i javnog sektora, ali postoji i niz složenih izazova s kojima su suočeni glavni projekti obrambenih nabava. Na obrambenom tržištu ne mogu djelovati općenite ili jednostavne ekonomske teorije zbog toga što kupci i prodavači vojne opreme moraju oblikovati svoje strategije, smjerove i pristupe u skladu s posebnim obilježjima obrambenih tržišta. Jasno je da su obrambena tržišta u ekonomskom smislu manjkava i ograničena jer postoji samo jedan kupac-država i manji broj prodavača koji su u mogućnosti ponuditi složene borbene sustave.

Glavni obrambeni projekti zahtijevaju kapitalne proračunske investicije i zbog toga privlače pozornost javnosti i poreznih obveznika kao i parlamentarnih zastupnika koji odlučuju o tim investicijama. I jedni i drugi spremni su brzo i snažno osuditi bilo koju zamijećenu pogrešku u upravljanju obrambenim projektima. No, dok je obrambeni proračun izložen pomnoj pozornosti, javnost s druge strane ne razumije i teže prihvaća i ponekad nedovoljno cijeni vojne i obrambene sposobnosti i sigurnosne akvizicije koje se postižu realizacijom obrambenog proračuna. Taj problem javnog nepoznavanja i nerazumijevanja obrambeno-vojnih zahtjeva nije lako riješiti posebice s aspekta promijenjenih prijetnji i sigurnosnih ugroza u geopolitičkom okruženju što usmjerava obrambene nabave prema novim i dinamičnim zahtjevima i uporabi novih, redovito ekstremno skupih tehnologija, koje ponekad zbog tajnosti i zaštite ne mogu biti predstavljene u javnosti.

Nabava glavnih borbenih sustava, kao što su brodovi ili letjelice, složena je zbog toga što su takvi sustavi preskupi da bi se često mijenjali i zadržavaju se u uporabi dugo godina. Oružanim sustavima mora se osigurati dizajn i otpornost kako bi bili učinkoviti što duže, bez obzira na potencijalne tehnološke i geopolitičke promjene. Odluke o nabavi borbenih sustava uključuju dvostruke, ponekad suprotstavljene ciljeve: nova oprema treba biti sigurna i ekonomična za uporabu i održavanje u miru te učinkovita u realnoj borbenoj uporabi u ratu. Pri tome je prisutan fenomen da se najbolji (i najskuplji) borbeni sustavi najrjeđe rabe u stvarnim vojnim operacijama.

Nabava vojne opreme i borbenih sustava pomno se nadzire zbog velikog značenja za nacionalnu sigurnost, pri čemu veći broj zainteresiranih strana želi osigurati transparentne odluke o nabavi, zbog svojih legitimnih interesa. Te zainteresirane strane jesu oružane snage, koje će operativno upotrebljavati borbene sustave u miru, ratu i operacijama, zatim državne financije koje osiguravaju potrebne i u pravilu velike novce, vojna industrija i komercijalni ugovarači koji se natječu i žele ostvariti svoju zaradu i tržišni prestiž, političari zainteresirani za pojedine regije ili sektore vojne industrije, državni uredi i osobe odgovorne za protueksplozijsku sigurnost, sigurnost leta i plovidbe, pa čak i savezničke zemlje zainteresirane za budućnost i snagu aktualnih vojnih saveza. Sve navedene strane, razumljivo, nastoje utjecati na odlučivanje o nabavi borbenih sustava i nametnuti svoje shvaćanje o tome što je i kako najbolje nabaviti.
Velik je broj čimbenika koji kreiraju okruženje i utječu na procese nabave u području obrane tako da nisu više moguće diskrecijske odluke pojedinaca ili skupina u državnom aparatu, niti je moguće imati pojedinačnu upravljačku kontrolu nad sustavom. Utjecaji politike, medija, javnog senzibiliteta i emocija građana, mišljenja međunarodne javnosti i prijetnji nacionalnoj sigurnosti, djeluju na sustav kompleksno i često sa suprotstavljenim ciljevima.

Za korisnike u oružanim snagama i vojnim postrojbama, ciljevi su stjecanje oružanih sustava učinkovitih u borbi i jednostavnih za uporabu i održavanje. Za upravljački dio ministarstava obrane, uspjeh su sustavi isporučeni na vrijeme, unutar planskih troškova i u skladu s korisničkim zahtjevima. Nacionalne vojne industrije i komercijalni dobavljači žele pozitivne novčane tokove, zaradu i stjecanje pozitivne natjecateljske pozicije na obrambenom tržištu. Za vlade, uspjeh znače programi koji ispunjavaju ciljeve nacionalne sigurnosti i ne privlače pretjeranu pozornost, promatranje i kritiku javnosti i parlamenta (oporbe), a za nacionalne parlamente uspjeh su sustavi koji se pojavljuju kao balans između obrambenih i socijalnih potreba, i osiguravaju pravednu distribuciju obrambenih i ukupnih proračunskih troškova.

Zbog toga je unutar dodijeljenih ovlasti i odgovornosti velika međuovisnost svih ključnih igrača u procesu nabave, od razine državnog parlamenta do krajnjih korisnika. Samo u sustavu u kojemu postoji sveobuhvatan pravni okvir te transparentna metodologija provedbe i nadzora, svaki od sudionika u procesu obrambene nabave može ostvariti svoje posebne ciljeve i uspjehe.

Ivica Olujić