Proliferistička sigurnosna inicijativa (Proliferation Security Initiative) SAD-a ima za cilj onemogućiti krijumčarske tokove oružja za masovno uništavanje morskim putevima, barem u onom dijelu koji se može izvesti presretanjem sumnjivih brodova i zapljenom inkriminiranog tereta. Koncem 2004. godine prva uvježbavanja takvih scenarija počele su pomorske snage Japana, Australije, Francuske i SAD-a

Američki predsjednik George W. Bush održao je 11. veljače prošle godine na National Defense University govor u kojem je upoznao nazočne ali i cijeli svijet s novim mjerama koje vlada SAD-a namjerava primjenjivati radi suprotstavljanja širenju oružja za masovno uništavanje i njegovom krijumčarenju morskim putevima. “U situaciji smo u kojoj je nuklearni materijal, kemijsko i biološko oružje sve jednostavnije nabaviti, izraditi, skrivati i transportirati. Naoružani samo jednom bočicom biološkog agensa ili malom količinom radioaktivnog materijala dovoljnom za izradu “prljave” nuklearne bombe, male skupine fanatičnih terorista ili čak pojedini nestabilni režimi mogu postati prijetnja velikim silama, svojim susjedima ali i svjetskom miru”- izjavio je tom prigodom američki predsjednik.
Njegove riječi dobile su na težini kada je samo nekoliko mjeseci poslije objavljena vijest o presijecanju transfera nuklearne tehnologije i ilegalne mreže znanstvenika, trgovaca oružjem, industrijalaca i prijevoznika. Na čelu te organizacije bio je Abdul Qadeer Khan, čelni čovjek pakistanskog nuklearnog programa. Za tog znanstvenika koji se školovao i usavršavao na Zapadu, Mohammed El Baradei, generalni direktor Međunarodne agencije za atomsku energiju (IAEA – International Atomic Energy Agency) izjavio je da je bio samo vrh ledenog brijega – dobro organiziranog posla – koji se obavljao tajnim kanalima na četiri kontinenta. “Bilo je to nevjerovatno otkriće, sigurno najveće i najopasnije koje je viđeno u posljednjem desetljeću” izjavio je El Baradei. Američki obavještajni izvori utvrdili su da je na vrhuncu svog “poslovanja” organizacija razvila svoju mrežu i nabavljala potrebne komponente za nuklearna postrojenja u Pakistanu, Njemačkoj, Japanu, Maleziji, Južnoafričkoj Republici, Južnoj Koreji, Švicarskoj, Nizozemskoj, Turskoj i Velikoj Britaniji. U Dubaiju je bilo središte za prikupljanje svih komponenti i upućivanje prema krajnjim kupcima. Zapadne obavještajne službe tvrde da su krajnji kupci trebali biti Libija, Iran i Sjeverna Koreja. Khanova je mreža proizvodila ključne elemente za posebne centrifugalne uređaje koji se rabe u procesu transformacije uranova heksafluorida u visoko obogaćeni uran. Također su i prodavali uranov heksafluorid zainteresiranim kupcima. U Dubaiju se obavljao prekrcaj tereta na brodove pod “nesumnjivim” zastavama i upućivao prema konačnim destinacijama. Nakon više od 3 godine praćenja, američkim i britanskim obavještajnim službama uspjelo je ubaciti svoje ljude u Khanovu organizaciju. Zahvaljujući njima, u rujnu 2003. godine dobivena je informacija o pošiljci dijelova za centrifuge (tipa P-1 i P-2) koje su krenule na put brodom iz Malezije prema Dubaiu. Tamo su pošiljku prebacili na “BBC China”, brod u vlasništvu njemačke kompanije BBC Chartering & Logistic GmbH & Co. koji je plovio pod zastavom pripadnosti karipske otočne državice Antigue i Barbuda. Brod je nesmetano prošao kroz Sueski kanal. Kada je brod krenuo prema Libiji obavještene su njemačke i talijanske vlasti koje su intervenirale. Brod je bio presretnut i pregledan. Inkriminirani dijelovi su pronađeni u nekoliko kontejnera a u brodskoj teretnici bili su navedeni kao “rabljeni strojni elementi za poljoprivredne strojeve”. Američki izvori su tvrdili da je ta zaplijenjena pošiljka trebala u znatnoj mjeri pomoći Libiji u nastavku njezinih nuklearnih i kemijskih programa. (O slučaju “Khan” opširno je izvješteno u članku Andrewa Kocha u časopisu “Jane´s Defence Weekly” u broju 41 od 3. ožujka 2004. godine). Nakon koalicijske operacije u Iraku i svrgavanja Sadama Huseina, libijska vlada je omekšala svoj tvrdi stav i dopustila inspektorima IAEA i OPCW (Organization for the Prohibition of Chemical Weapons) da dođu u Libiju i pregledaju libijska kemijska i nuklearna postrojenja i laboratorije.

Inicijativa za veću sigurnost
Taj događaj otvorio je pozornicu za Proliferističku sigurnosnu inicijativu (PSI).
Temeljena na međunarodnoj koaliciji koju sačinjavaju Australija, Francuska, Njemačka, Italija, Japan, Nizozemska, Poljska, Portugal, Španjolska, Singapur, Norveška, Kanada, Velika Britanija i SAD, PSI će ponajprije omogućiti (i osigurati) razmjenu obavještajnih podataka, praćenje sumnjivih internacionalnih tereta te provođenje združenih vojnih vježbi radi uvježbavanja postupaka presretanja sumnjivih brodova i pregleda njihovog tereta. “Mi smo se pripremili za presretanje zrakoplova i brodova, pregled i zapljenu oružja, raketa, opreme i materijala koji se nalaze na popisu zabranjenih sredstava koji mogu poslužiti u procesu proizvodnje oružja za masovno uništavanje. Ta zadaća bit će obavljena sa istom onom odlučnošću kao što je bilo obavljeno presretanje broda BBC China prije nego što je svoj ilegalni teret isporučio u Libiju” – izjavio je George W. Bush govoreći o ciljevima Proliferation Security Initiative.

Napori na otkrivanju i eliminiranju ilegalnih labaratorija i postrojenja za proizvodnju oružja i njima sličnih sredstava za masovno uništavanje, te zamrzavanje financijskih računa dilera WMD oružja (Weapons of Mass Destruction – oružje za masovno uništavanje) naišli su na opće odobravanje, no primjena vojne sile na otvorenom moru (u međunarodnim vodama) prilikom presretanja sumnjivih brodova i njihovog pregleda izazvala je najviše problema i kontroverzi čak i u SAD-u.
Na sastanku spomenute međunarodne koalicije održanom 3. i 4. rujna 2004. godine u Parizu usvojene su osnovna načela za poduzimanje pomorskih akcija sa zadaćom presretanja i pregleda sumnjivih plovila. Ključne točke tih načela su:
1. poduzimanje učinkovitih mjera bilo pojedinačnih ili u zajedničkoj akciji s drugim državama u sprječavanju transfera i transporta WMD (oružja za masovno uništavanje) ili srodnih materijala od kojih se takva oružja mogu proizvoditi prema onim državama i nedržavnim organizacijama koji nisu članovi međunarodne koalicije za proliferaciju WMD oružja,
2. poduzimanje “specifičnih” akcija u sprječavanju transporta WMD oružja, njihovih lansirnih sustava te sličnih opasnih materijala. Te specifične akcije moraju biti ukomponirane u nacionalna zakonodavstva tako da omogućavaju dosljedno provođenje preuzetih obveza i međunarodnih ugovora i zakona,
a) nije dopušteno nikakvo pomaganje u transportu takvih tereta
u / iz države koja nije član međunarodne PSI koalicije; isto tako nije
dopušteno pravnim i fizičkim osobama pod nacionalnom jurisdikcijom da na
bilo koji način potpomažu takve ilegalne poslove
b) na svoju vlastitu inicijativu, na zahtjev i zbog opravdanog razloga koji je
prijavila druga država, potrebno je poduzeti akciju presretanja i pregleda
svakog broda pod vlastitom nacionalnom zastavom u unutrašnjim,
teritorijalnim ili ekonomskim zonama (ako su proglašene), te svakog drugog
broda na kojeg se s razlogom sumnja da prevozi zabranjeni teret u/iz
države ili za nevladine organizacije koje su u prošlosti koristile takvim
sredstvima te zaplijeniti takva sredstva i materijale ako budu pronađeni,
c) ozbiljno se treba pozabaviti pravnom problematikom koja će regulirati
(i omogućiti) presretanje trgovačkih brodova pod stranom zastavom na
otvorenom moru, njihov pretres i zapljenu otkrivenih zabranjenih oružja i
materijala.
d) pod terminom “specifičnih” akcija podrazumijeva se (1)zaustavljanje i
pregled u vlastitim unutrašnjim vodama, teritorijalnom moru ili ekonomskoj
zoni (ukoliko je proglašena) svih plovila koja su opravdano sumnjiva da
prevoze inkriminirani teret u/iz države ili za nevladine organizacije te (2)
zaplijenu takvog tereta

Za države potpisnice PSI inicijative djelovanje unutar njihovih jurisdikcijskih zona uopće nije upitno i ne zadire u problematiku državnog suvereniteta. Sve zemlje potpisnice dopuštaju dolazak nadzornih službi iz druge zemlje potpisnice ugovora na svoje brodove, pregled brodova i njegovih tereta te na koncu zapljenu pronađenog zabranjenog oružja ili materijala od kojih se takvo oružje može izrađivati.
Problemi nastaju kada zemlje članice zaustave, pretraže i zaplijene brod i teret koji pripadaju državi ili nevladinoj organizaciji iz države koja nije članica i potpisnik PSI inicijative i koja nije dala svoj prethodni pristanak za takve postupke na svojim brodovima u međunarodnim vodama.
U slučaju njemačkog broda “BBC China”, nakon što je njemačka vlada obavijestila svog brodovlasnika o sumnjivom teretu na njegovom brodu, on se složio da se brod presretne i skrene u talijansku luku Taranto gdje je detaljno pregledan.
Takvu kooperativnost neće biti uvijek moguće ostvariti. Postoje mnogi načini proliferacije takvih oružja i sredstava koji ne moraju nužno uključivati teritorij ili transportne kapacitete države članice PSI inicijative.
Među državama vlasnicima 20 najvećih trgovačkih pomorskih flota na svijetu, samo njih 7 pripada potpisnicima PSI inicijative (Japan, Norveška, Njemačka, Singapur, Velika Britanija, Italija i SAD). Tih sedam država kontrolira 41,5 % od ukupnog broja svjetskog trgovačkog brodovlja (11 893 od 28 685 brodova). Ako se analiziraju podaci na temelju zastave pripadnosti (upisanosti u tuđe nacionalne registre zbog različitih financijskih beneficija) situacija postaje još gora zato što SAD, Italija, Japan, Norveška i Singapur imaju više od 3300 brodova pod stranim zastavama.

Istoga dana kada je predsjednik Bush održao svoj govor na National Defense University (11. veljače 2004.) vlada SAD-a potpisala je bilateralni ugovor s Liberijom koji SAD-u osigurava presretanje, pregled i zapljenu inkrimiranog i nezakonitog tereta u međunarodnim vodama sa svih brodova koji plove pod liberijskom zastavom. Pod liberijskom zastavom danas plovi više od 2000 brodova (različitih nacionalnih vlasnika) što liberijsku trgovačku flotu stavlja na drugo mjesto po tonaži u svijetu.
Samo tri mjeseca poslije, 12. svibnja 2004. sličan bilateralni ugovor SAD su potpisale s Panamom, još jednom (trenutačno najpopularnijom) od zemalja s tzv. “zastavom pogodnosti”. Prema tom ugovoru panamske vlasti su dopustlile američkim službama presretanje, pregled i zapljenu inkrimiranih tereta na svim brodovima pod njihovom zastavom bez obzira na nacionalnu pripadnost brodovlasnika. Ne zna se kakve će posljedice takva odluka imati na odljev brodova stranih vlasnika iz panamskog nacionalnog registra. Prema nekim podacima, gotovo polovica svjetske trgovačke tonaže (mjereno u DWT), odnosno gotovo 60 zemalja je u nekakvoj fazi pregovaranja sa PSI-om i subjekt je brze akcije privole na tražene (zahtijevane) procedure.

Potraga za konsenzusom

Admiral Michael G. Mullen, zamjenik zapovjednika pomorskih operacija izjavio je 21. listopada 2003. pred Senatskim odborom za vanjske poslove da Konvencija UN o pomorskom pravu UNCLOS – U.N. Convention on the Law of the Sea Convention ozakonjuje “postojeća uobičajena navigacijska prava”. US Navy ima potrebu prekomorskog projiciranja svoje nazočnosti, odgovora na kompleksne izazove današnjeg svijeta, podupiranja globalnog rata protiv terorizma te poduzimanju ofenzivnih operacija na tom polju daleko od svojih domicilnih obala”.
Među svim ostalim zahtjevima koji podupiru te potrebe posebno je istaknuo “specifične zadaće” i maksimalnu pomorsku mobilnost snaga PSI.
Kritičari i oponenti PSI inicijative javili su se odmah nakon potpisivanja i objave u Parizu. Pravo slobodnog prolaza pripada svim zastavama. Članak 23. UNCLOS-a dopušta “brodovima koji prevoze nuklearni teret, druge opasne i škodljive supstance” pravo na neškodljiv prolazak teritorijalnim vodama ukoliko imaju ispravne brodske dokumente i primjenjuju sve mjere osiguranja i zaštite predviđene za takve brodove međunarodnim ugovorima. Njihovo pravo na plovidbu otvorenim morem, odnosno međunarodnim vodama je nepovredivo.
UNCLOS je potpisan 30. travnja 1982. godine. Tadašnji američki predsjednik Ronald Regan odbio ga je potpisati jer je smatrao da ograničava prava SAD-a na otvorenom moru. Predsjednik Bill Clinton je potpisao taj dokument tek 1994. godine ali ga američki Senat nikada nije ratificirao. Najveći dio članica UN-a je prihvatio taj dokument kojim je kao standard prihvaćena definicija od 12 Nm teritorijalnog mora i 200 Nm ekskluzivne ekonomske zone EEZ (ukoliko je proglašena). Kao dodatak pravu nesmetanog prolaza teritorijalnim morer i EEZ, brodovima i zrakoplovima svih država dopušten je tranzitni prolaz (prelet) pomorskim tjesnacima koji se rabe za međunarodnu navigaciju. Također sve države svijeta uživaju tradicionalno pravo plovidbe i preleta otvorenog mora (međunarodnih voda).

Poglavlje VII UNCLOS-a bavi se problematikom plovidbe međunarodnim vodama i uključuje zabrane kriminalnih aktivnosti na moru. Radi što veće preciznosti treba reći da se u tom poglavlju ne spominje krijumčarenje oružja nego se govori o prohibiciji piratstva na moru, trgovine robljem i neovlaštenog radio emitiranja. U tom poglavlju se podrazumijeva da ratni brodovi i brodovi u vlasništvu nacionalnih vlada na nekomercijalnim plovidbama uživaju imunitet od jurisdikcije bilo koje druge države, osim vlastite. Također nijedna država prema članku 89. nema pravo staviti niti jedan dio međunarodnih voda pod svoj nacionalni suverenitet. Članak 91. definira pripadnost broda državi čiju zastavu brod vije. Članak 111. dopušta progon sumnjivog broda ukoliko je on započeo dok se sumnjivi brod nalazio u unutarnjim vodama, arhipelaškim vodama, teritorijalnom moru ili ekskluzivnoj ekonomskoj zoni (ako je proglašena). Progon se može nastaviti i u međunarodnim vodama i mora se završiti kad progonjeni brod uplovi u vlastite teritorijalne vode ili u teritorijalne vode treće države.
Postoje i neke druge pravne mogućnosti koje bi se mogle iskoristiti za sprječavanje proliferacije oružja za masovno uništavanje i raketne tehnologije pomorskim transportom. Tijekom 1988. UN je donio “Konvenciju protiv nezakonite trgovine narkoticima i psihotičkim supstancama” koja se temelji na općem zahtjevu iz UNCLOS-a svim nacijama na sprječavanju ilegalnog transporta droge morskim putevima uz dopuštenje presretanja i pregleda sumnjivog broda.
Slična prava što se tiče presretanja broda u međunarodnim vodama osigurana su 2000. godine usvajanjem “Protokola o sprječavanju krijumčarenja ljudi kopnom, morem i zrakom”.

Ipak, najveći broj oponenata PSI inicijative (velik broj takvih je i u SAD-u) vjeruje da samo rezolucija UN može autorizirati i dati pravni temelj i legitimitet za presretanje i pretres tuđeg trgovačkog broda na otvorenom moru, izvan vlastitih teritorijalnih voda. Upravo zbog toga SAD je pokrenuo široku političku inicijativu prema mnogim državama kako bi osigurale što veću podršku PSI inicijativi u skoroj budućnosti.
SAD je predložio, uz podršku Rusije, novu rezoluciju o zabrani proliferacije oružja za masovno uništavanje, srodnih sredstava i raketne tehnologije koju bi trebalo ponuditi na usvajanje Generalnoj skupštini UN-a. Ta bi rezolucija uključivala pravo na presretanje, pregled broda i zapljenu inkriminiranog tereta.
Činjenica je da se mnogi proliferanti oružja, vojne opreme i tehnologije koriste uslugama vlastite trgovačke flote. Jedan od najindikativnijih primjera takve vrste (koji je otkriven) zbio se koncem 2002. godine. Naime, 10. prosinca 2002. godine fregata španjolske ratne mornarice je na temelju američke dojave presrela u Indijskom oceanu sjevernokorejski teretnjak “So San”. Španjolski komandosi su se uz pomoć helikoptera prebacili na teretnjak koji je plovio međunarodnim vodama bez istaknute zastave pripadnosti i odbijao zahtjeve ratnog broda za zaustavljanje i pregled. U brodskim stivama, pod teretom od 40 000 vreća cementa pronađena su tri kontejnera u kojima se nalazilo 15 balističkih raketa tipa “Scud” i 15 konvencionalnih bojnih glava. Samo dan poslije, američki službeni krugovi dopustili su brodu da nastavi svoj put prema Jemenu kojem su rakete bile namijenjene.
Koliko je god presretanje broda bilo opravdano jer je plovio bez isticanja zastave pripadnosti i odbijao zaustavljanje, njegov se teret nije mogao smatrati ilegalnim (niti je Sjeverna Koreja zbog toga mogla biti optužena) po kriterijima UNCLOS konvencije niti zbog kršenja “Protokola o kontroli trgovine raketnom tehnologijom” zato što DNR Koreja jednostavno nije potpisnik tih dokumenata. Čak i da su bojne glave na tim “Scudovima” bile nuklearne, taj transfer ne bi bio ilegalan zato jer je Pyongyang istupio iz ugovora o neproliferaciji takvog oružja.

Nakon takvog slučaja postavilo se pitanje kako da se urede međunarodni ugovori s pravnog stajališta da bi se u budućnosti izbjegle takve situacije. Konzultativna tijela PSI inicijative pokušavaju poslije tog incidenta skicirati pravnu regulativu koja bi omogućila lakše provođenje budućih akcija. Činjenica je da se na tom polju nije daleko odmaklo jer nije lako ni jednostavno mijenjati međunarodne ugovore, protokole i konvencije. Za to je ipak potrebno dulje vrijeme i opći konsenzus svih zainteresiranih strana.
Takvo stanje je pokazala i posljednja združena vježba “Nimfa 05” pomorskih snaga nekoliko zemalja potpisnica PSI inicijative (Francuska, Španjolska, Portugal) koja se u travnju ove godine održala u portugalskom akvatoriju.

Pomorske snage tih zemalja uvježbavale su scenarij presretanja i pregleda trgovačkog broda pod zastavom države koja nije član PSI inicijative u međunarodnim vodama. Vježba koja je uključivala više od 1200 vojnika i mornara, ratne brodove, avione i helikoptere pokazala je vrlo visoku tehničku organiziranost i odlučnost u realizaciji zadaće (jer to je rutinski postupak za mnoge ratne mornarice koji se takoreći radi svaki dan) u što su se mogli uvjeriti i brojni promatrači vježbe i gosti iz brojnih zemalja svijeta (Brazil, Italija, Japan, Turska, SAD i druge). Odgovor na ono drugo pitanje – pravnu regulativu, ni ovaj puta nije bio ponuđen.
Možda će sljedeće vježbe (“Bohemian Guard 05” – poljsko/češka vježba tijekom ovog lipnja, “Blue Action 05” u Španjolskoj također u lipnju, “Deep Sabre 05” u Singapuru tijekom kolovoza te one predviđene u Danskoj i Norveškoj tijekom srpnja i listopada ove godine) i susreti pravnih eksperata zemalja PSI inicijative uskoro razriješiti tu situaciju i ponuditi opće prihvatljiva pravna rješenja.
Proučavajući kršenje pravila neutralnosti i slobode plovidbe otvorenim morem Britanske kraljevske mornarice tijekom Napoleonskih ratova, Alfred Thayer Mahan je definirajući britansku politiku zapisao: “Hitni slučajevi i naprezanja natjerali su britanski ratni kabinet na formuliranje i prisilno nametanje mjera i restrikcija prema neutralnim zastavama (državama) u području pomorske trgovine i to bez uporišta u zakonskim osnovama”. London je za to imao vlastitu interpretaciju. Od uobičajene premise da je otvoreno more opće vlasništvo svih nacija oni su izveli i zaključak njihove opće jurisdikcije” – parafrazirao je Mahan.
U studenom 2003. godine John R. Bolton, podsekretar u Odboru za kontrolu naoružanja i međunarodnu sigurnost dao je sljedeću izjavu vezanu uz PSI inicijativu:

“Pitanje o tome što je sve dopustivo a što nije, radi zapljene sumnjivog tereta morat će se određivati od slučaja do slučaja. Ukoliko se radi o zemlji koja konstantno podržava važnost slobodne trgovine diljem svijeta, mi nećemo djelovati hirovito. Tamo gdje postoji problem ili upitnost našeg autoriteta, moramo promisliti o traženju dodatnih putova i izvora za stvaranje takvog autoriteta onako kako to okolnosti budu nalagale. Vjerujem da će Vijeće sigurnosti UN-a odobriti stvaranje takvog autoriteta kakav mi trebamo”. Bolton je tom prigodom izrazio glavnu zabrinutost zbog sporosti u donošenju takve pravne regulative izjavivši: “Mi trebamo takvu opciju koja će dopustiti presretanje brodskih pošiljki da bismo osigurali da opasne tehnologije ne dospiju u krive ruke”.
Možda će komparacija s povijesnim događanjima i praksi britanske mornarice u razdoblju mira nakon pobjede nad Napoleonom bolje objasniti Boltonove izjave.
Britanija je prekinula trgovinu robljem u svom imperiju 1807. godine. Početkom 1815. godine Royal Navy uvela je proturobovlasničke ophodnje uz zapadnoafričku obalu, presretajući i plijeneći na stotine brodova koji su zatečeni u trgovini robljem. Između 1818. i 1820. godine Velika Britanija je potpisala brojne ugovore s europskim državama koji su britanskim ratnim brodovima davali pravo da presretnu, zaustave, pretraže i zaplijene sve sumnjive brodove koji bi na bilo koji način bili uključeni u trgovinu robljem. Ipak svi ti ugovori bili su nedovoljni za zaustavljanje trgovine crnim robljem. Nakon dugih godina koje su potrošene u neuspješnim pokušajima da se potpiše takav ugovor s Portugalom, Britanija je 1839. godine jednostrano ovlastila svoju ratnu mornaricu da može sve te prisilne mjere primjenjivati prema brodovima koji plove pod portugalskom zastavom. Zaplijenjeni brodovi prepraćeni su do najbliže britanske luke ili luke pod britanskim nadzorom. Robovi su tamo oslobađani a brodovi i njihove posade bi prelazili pod nadležnost sudova britanskog Admiraliteta.
Danas mnogi kritiziraju tadašnju britansku politiku. Činjenica je da se ukidanje trgovine robljem nije moglo provesti bez prisilnih akcija tadašnje britanske mornarice koje su uključivale i presretanje brodova na otvorenom moru. Za razliku od današnjeg vremena, tada nije postojala mogućnost svjetskog moralnog i pravnog konsenzusa po tom pitanju. Američka službena politika povlačeći paralelu s opisanim povijesnim presedanom, navodi činjenicu da trgovina robljem nikada nije bila tolika prijetnja za britanski imperij, koliko to danas predstavlja trgovina NKB oružjem za masovno uništavanje i raketna tehnologija za svjetski mir u cjelini.

Pripremio Igor SPICIJARIĆ